作者简介：朱庆葆，江苏句容人，江南大学历史研究院教授，主要研究方向为中国近现代史、高等教育管理。

摘要：抗战胜利后，国民政府为肃清烟毒采取了一系列措施，包括明确禁政主管与协办机关权责、颁布一系列禁烟禁毒法规，推行联保连坐制度、设立禁烟协会、划分禁烟督导区、加强边区查禁、设立戒烟院所等。然而，由于地方政府对禁毒工作不予以重视、敷衍应付；禁政主管机构力量薄弱、协办机关有名无实；军政官员勾结地方豪绅，利用烟毒牟利，甚至公然对抗中央禁令，使禁毒工作沦为形式。最终，国民政府的禁毒工作因地方势力的阻碍而失败，烟毒问题愈发严重。

关键词：国民政府；地方势力；禁毒失败

1945年8月，抗日战争取得了全面胜利，这极大地提高了中国的国际地位，增强了国民政府的自信心。在这种自信心的影响下，国民政府希望在总结前期六年禁烟禁毒的基础上，采取更有力的措施，迅速肃清国内烟毒，以配合抗战胜利的形势，建立一个全新的国家。为此，国民政府要求各地政府积极响应中央号令，不惜一切代价禁绝烟毒，并强调“现阶段之禁政，实占一般中心工作之首要地位，各级地方政府自应认为本机关整个之中心业务”。

一、抗战后国民政府的禁毒举措

抗战时期，日本侵略者及其扶持的伪政权在华推行的鸦片毒化政策，是其全面侵华政策的重要组成部分，以期达到“以毒养战”“以毒制华”的战略目的。这一政策通过鸦片种植、生产、贩卖及销售等系统性活动，对沦陷区人民的身心健康、经济发展、抗战力量及禁烟运动等带来了灾难性后果。抗战胜利后，为适应禁烟禁毒的新形势，国民政府对禁政工作做了重要调整。新的禁政举措，仍继续贯彻断禁的政策，强调“勤教”与“严绳”并重的施禁主旨。“勤教”包括宣传、劝导、施戒、救济等方面，“严绳”则包括厉行查缉、联保连坐、依法严惩等方面。“勤教”与“严绳”并重就是要宽猛相济，改变一味依靠严刑峻法的方式，扩大宣传教育，促使大多数烟民自觉改过自新。在施禁方式上，强调尽可能广泛地动员一切社会力量参与禁烟禁毒活动，切实改变以往禁政工作仅由政府主管部门唱独角戏的状况，官民协作，共同推进禁政工作。在具体的施禁工作中，则强调特重禁吸，以期在尽可能短的时间内解决烟民问题。根据内政部1946年3月1日下发的“新颁禁烟法规适用原则与注意事项”以及“禁烟工作总提示”，战后禁政工作的具体部署主要有以下七个方面：

（一）明确划分禁政主管机关与协办机关的权责，以期相互配合，协力推进禁政工作。1945年12月颁布的《修正肃清烟毒善后办法》规定，主办禁政的机关，在中央仍为内政部禁烟委员会，在地方为各省市县政府，这与先前的规定大致相同。协办机关原先只规定了驻地方的军队负有协办之责，新规定的协办机关则不仅包括军队，而且包括了交通、财务、教育、社会、卫生、救济等众多政府部门。各部门涉及禁政业务的，均须就各自有关禁政的业务部分同禁政主管部门通力协作。

为搞好主办机关与协办机关的配合协作关系，1946年7月4日内政部向各省市政府强调：“其所属各部机构，亦当以配合禁政为首要，而不得视为某一单位独负之责任。” 9月24日，内政部又颁发了“详订协办事项及肃清烟毒进行方式要点”六项，明确要求各级地方政府应根据施禁工作的实际需要，与各协办机关明确商定协办事项及协作方式，立为制度，共同遵守，以免协助配合流为形式。

（二）厉行联保连坐，广泛运用社会制裁。联保连坐制度在六年禁政时期已经推行，借此强化基层民众相互监督纠举的责任。抗战之后，这一制度得到特别强调，并做了某些改进。联保分为纵横两项。纵的联保就是按基层政府和社会的组织形式层层作保，区乡（镇）长保证辖境内的各保长、保长保证所属各甲长，甲长保证所属的户长，户长则保证该户的成员。如联保内发生违禁情事，则违禁之人与保证人共同受罚。纵向的联保是强制推行的，各地的区、乡、镇均须照此办理。横向联保指共同订立联保切结的各户相互负责，发生违禁情事，违禁之人与同结各户共同受罚。横向联保以5户联保为原则，多者不超过7户，少者不小于3户。按照抗战后推行宪政的要求，公民不应承担除本人过错以外的法律责任，横向联保规定的一户犯禁，同结各户连带受罚的做法显然与宪政精神相抵触。因此，按国民政府的要求，横向联保不得强制推行，只能在宣传的基础上，鼓励倡导人民自行发起订立联保。各地建立联保制度后，地方政府必须按照规定，每3个月对辖区内的纵横联保进行一次考察，平时要不定期进行抽查。1946年7月3日，内政部颁发“办理禁烟联保连坐要旨”，规定在具结联保后，联保之中发生违禁事件，如系联保自行检举，应当奖励；如系他人检举而查实者，除将违禁之人予以法办外，则区乡（镇）长、保甲长按情节轻重，处以申诫、记过、撤职等处分，并罚令其定期肩牌鸣锣，游行街巷，宣传禁政。联保之户的户长依情节轻重，罚缴1石至3石粮食。不仅如此，与种烟地亩相邻土地的所有者，制造烟毒、开设烟馆地方的同院或左右邻居，虽非联保也应连坐受罚，因其明知违禁情事而不检举。在发动社会制裁方面，除进行宣传教育，促使全社会的民众对烟毒持鄙弃态度外，还动员民众在乡村公约、保甲公约中订入拒毒内容，彼此监督，共同遵守。另外，还要求地方家族利用亲缘关系互相宣传劝导，在校学生也应向其家庭及亲族宣传禁令，其家长违禁者，应恳劝其悔改，有因此而收效者，由政府奖励。各级学校尤应在师生中倡导不与违禁家庭往还，不与违禁家庭子女通婚的风气，使违禁之人处处感受到社会的歧视和压力，从而悔过自新。

（三）组设禁烟协会，沟通官民联系。《修正肃清烟毒善后办法》第8条规定，地方政府应多方鼓励自治机关、学校、社会团体以及热心社会公益事业的人士，共同组织禁烟协会，协助政府办理禁政。内政部1946年2月7日颁发的“筹订禁烟协会要点”规定，各省市必须组设禁烟协会，县、市、局设立分会。禁烟协会的任务是研究禁烟问题，提供施禁意见，调查烟毒情况，推进禁烟宣传，发动社会制裁，检举违禁案件，协办烟民施戒救济等工作，充当政府与民众沟通的桥梁。

（四）划分禁烟督导区，由内政部派员实际督导。1946年底，全国已陆续设立了江苏兼上海、安徽、浙江、河北、山东兼青岛、平津、闽粤、鄂赣、晋豫、西康、东北、四川兼重庆、滇黔、热察绥等14个禁烟督导区。每个禁烟督导区选派禁烟特派员1人，禁烟督导专员3人，代表中央禁政主管机关长驻办公，根据地方实际情况，指导法令运用，辅导施禁技术，考察施禁成效，并策动社会力量协助地方政府限期肃清烟毒。未设督导区的地方则视情形需要，由内政部临时派员前往督导。

（五）加强对国界、边区及各省邻接飞插地带的查禁。中国与邻邦的边界犬牙交错，如广东与香港地区、澳门地区，广西与越南，西康与印度，云南与越南、缅甸，新疆与印度、阿富汗，安东、吉林与朝鲜等，“或因地界未定，或因政教未及，以致禁政工作，无法推行”。因此内政部拟定“查禁国境边界烟毒办法”，于1946年2月28日由行政院下发，饬令粤、桂、康、滇、安、吉、新疆等省政府切实注意边界地带禁政的推行，严厉查缉种、贩烟毒的活动。如邻国有违禁情形影响到我国边界的禁政工作，应迅速查明真相，专案呈报内政部，以便转由外交部与邻国交涉，会商制止。关于边区种烟这一老大难问题，1946年2月15日内政部向川、康、滇、黔、桂、甘、宁、绥等省下发了“推进边区禁政原则”10项，对原先施诸边区的禁政方式作了调整，一是要求各省慎重遴选熟悉边情的人员主持边区禁政，以利禁政的推行。二是边区禁政应划分区域，拟定计划，按步骤进行，避免操之过急，欲速不达。三是具体施禁工作应当特重宣传，并尽力争取边区的优秀人才的襄助。四是各省政府要把推行禁政与进行边区开发结合起来，在施禁的同时发展农业生产，改善边民生活，创办卫生事业，增进边民健康，以此强化与边民的感情联系。五是今后边区施禁应充分运用经济、教育等方法，不到万不得已，不要派军队强行查铲，以免激化矛盾，酿成事端。关于省与省、县与县接邻及飞插地带，有关地方政府应拟定联防办法，共同负责查禁。

（六）普遍设立戒烟院所和调验所，以贯彻“特重禁吸”的原则。自1940年六年禁政结束后，戒烟院所即被裁撤或改为卫生站所。抗战之后，由于日伪时期推行毒化政策，使烟民人数增多，国民政府只得再令地方政府筹设戒烟院所，并强调要充分发动民众团体设立戒烟院所，公私医院兼办调验施戒业务，以弥补政府力量之不足。以当时政府和社会的力量，遍设戒烟院所显然力有不逮，所以，戒烟院所的作用不是普遍施戒，而是瘾癖深痼难以自戒的人才由戒烟院所收容施戒。按中央的要求，每省必须筹设较为完备的戒烟院所1至2个，有条件的省份每市应当设立1个，作为模范院所，对各县、乡（镇）及民间所设的戒烟院所进行技术上的示范和指导。为便于广大烟民自戒，戒烟药剂的配制销售办法也做了调整。在先前3年禁烟善后时期，为防止不法医师借出售戒烟药剂之名暗售掺毒药剂，中央规定各地药店一概不得经销戒烟药剂。烟民所需戒烟药剂统由中央卫生署配制，交由内政部按各省市所需作价配销。抗战之后为便于烟民自戒，这种由中央卫生署统一制药的方法相应改为授权省市级地方政府监督当地卫生机关，按中央卫生署审定的戒烟药方统筹制发戒烟药剂，以便迅速及时地进行烟民施戒工作。

（七）收复地区适用特殊办法作为过渡。在沦陷地区收复伊始，国民政府行政院便颁发了“收复地区禁烟紧急措施事项”，命令收复部队将敌伪制毒机构及销售烟毒的行店一律查封，为首人犯予以惩办。收复地区由于长期受敌伪政权的毒化，情形特殊，因此规定在收复后的6个月期限内，按照《收复地区肃清烟毒办法》予以办理。这项“办法”分为总检查和总检举两期，每期3个月。总检查时期主要的施禁内容是清理遗留烟毒，宣传禁烟法令，普设戒烟院所，劝令烟民自新等。总检查工作是沦陷地区肃清烟毒工作关键，按国民政府的指示，总检查工作应占沦陷区肃清烟毒工作的80%，要通过大量宣传劝导，务使禁烟法令政策深入人心，以期烟民和违禁人员知所警觉，改过自新。所有沦陷地区自收复以后，种、制、贩、售、吸、藏等违禁活动一律禁止，凡在收复之后继续从事违禁行为者，概以《禁烟禁毒治罪条例》处以各该条的最高刑。对于在敌伪统治时期由于敌伪强迫纵容而有上述违禁行为者，给予自新机会。这些人只要在总检查期间向所在地方政府主管机关坦白交代，并自动铲除所种烟苗，缴出所贩烟毒或吸用器具，具结自新，经查确无隐瞒或继续犯禁者，均免究既往。不过，根据行政院对《收复地区肃清烟毒办法》第3条的解释，具结自新免究既往的处理，只适用于确系敌伪强迫或纵容而犯禁者。对于那些凭借敌伪势力大批制贩烟毒戕害人民的罪犯，自当严予惩治，不容宽宥。凡凭借敌伪势力，长期连续从事制售烟毒活动，或一次贩售毒品5两以上，鸦片50两以上者，均应依法严办。至于烟民施戒，由于人数众多，只能鼓励以自戒为主。烟民自戒应先向基层主管机关申报，确定戒断期限、颁领戒烟药剂，届时由主管机关指定调验所予以调验。贫苦劳动烟民申领戒烟药剂进行自戒，可以酌减费用。烟民施戒期限，一般在总检查期间戒断，年老有病者可以酌为延长，但最长不得超过6个月。总检查之后，进行总检举，主要任务是查禁、检举各种违禁行为，并对违禁人犯依法惩治。凡是在总检查期间继续犯禁，或在敌伪统治时期有违禁行为而拒不坦白交代具结自新者，一经检举查实，均依《禁烟禁毒治罪条例》严予惩处。为贯彻“特重禁吸”原则，规定施戒期限届满后，经检举调验尚未戒除瘾毒者，一律按复吸论罪。即施戒期限届满后，凡是未戒断毒瘾者，匿不自戒者及戒后复吸者，均以复吸论罪，判处死刑或无期徒刑。经过总检查和总检举，收复地区便过渡为一般状态，完全适用统一的施禁方式，不再适用《收复地区肃清烟毒办法》。

另外，以往各地政府因经费支绌，对于禁烟经费多未予重视，以致许多地区因缺乏禁烟经费，施禁措施难以开展或流于形式。抗战结束后，中央政府再次强调，各级地方政府必须将禁烟经费专款列入地方预算，专款专用，不得挪移。1947年3月，为减轻地方负担，依照国民政府行政院的指令，将以往禁烟经费完全由地方政府负担的办法改为中央与地方政府共同承担。凡查缉毒品及检举烟毒案件的资金，全部由中央承担，先由地方政府支垫，每年分三期上报一次，由中央核准后拨还。设立、充实戒烟院所及调验所的经费，原则上由地方政府承担。确有不敷，呈报中央酌予补助。

为配合战后的施禁工作，从1945年到1946年，中央政府又颁布了一系列新的禁烟法规、法令，其中较为重要者如下表：

在上述法规、法令中，《修正肃清烟毒善后办法》是适用于全国的禁烟主法，《修正收复地区肃清烟毒办法》是适用于收复地区的禁烟主法。《禁烟禁毒治罪条例》是与之配合适用的基本治罪法规。从上述的法规、法令涉及的内容看，有关烟民调验、施戒的占有重要地位，这与“特重禁吸”的施禁原则是一致的。《禁烟禁毒治罪条例》是由1941年2月19日国民政府所颁《禁烟禁毒治罪暂行条例》修改而来，这次修改不仅删去了“暂行”二字，内容也有若干变动：一是增加了制造抵瘾丸药、栽种麻烟、公务员军警盗换隐没吸用烟毒器具等罪；二是加重了聚众抗铲、运贩罂粟种籽供人栽种的量刑幅度；三是多数烟毒犯罪的量刑幅度较前有所减轻，以此体现“勤教重于严绳”的立法主旨。

按照国民政府的计划，抗战结束后用两年时间完成肃清烟毒工作。1945年12月13日颁布的《修正肃清烟毒善后办法》第1条规定，抗战结束之后继续采取断禁政策以根绝烟毒。第2条规定，全国范围的肃清烟毒工作，统限于抗战结束后两年内完成。只准提前，不得再有展缓，无论是后方省市还是收复地区，均无例外。按当时官方的说法，“抗战后两年”的最后截止日期是1947年12月31日，全国禁断烟毒的工作均需在此之前完成。这个规定，反映出国民政府为了配合战后推行宪政，急于解决烟毒问题的心理。

二、国民政府禁毒举措的成效分析

经过国民政府的重新部署和督促，抗战之后各省市的禁烟禁毒工作表面上有了一些新的气象。最突出的现象是禁烟禁毒的宣传颇有声势。据一些民国老人的回忆，各地都普遍发动了多种形式的宣传活动。城市中的大街小巷遍贴禁烟布告及宣传漫画，电影院、戏院等公共娱乐场所也播放禁烟宣传片或演禁烟戏剧。社会文教团体也时常举办禁烟演讲，编唱禁烟歌曲。中小学师生也组成禁烟访问队，普遍家访，逐户告诫。许多省市还组织禁烟宣传队到乡村进行流动宣传。一时间，禁烟禁毒的气氛显得十分热烈。在禁烟宣传的基础上，不少地方政府按中央的要求，推行联保连坐，订立民众拒毒公约，倡导不与吸烟家庭往来，不与吸烟家庭子女通婚的风尚。有些基层组织在戒断烟毒的烟民家门上钉起“好国民改过自新”的光荣牌，在逃匿的烟犯家门上也钉起“××烟犯在逃”的木牌，动员社会各种力量对违禁人犯施加压力。

抗战后施禁初期的效果，与此前几年相比，可说是略有改观，但并不理想。

在烟民施戒方面，由于政府施戒力量有限，主要是鼓励烟民自戒。按规定无论是自戒还是戒烟院所收戒，都要先行登记，届时进行调验，但一般烟民怕登记后不能按时戒除便要受重罚，率多逃避登记。据1946年16省7市上报的烟民登记情况，总共只登记烟民365924人。当年戒绝的烟民为98990人，1947年戒绝的烟民为119969人。究竟未经登记的“自戒烟民”是否真的在家自戒以及有多少人戒断了烟毒，则不得而知。

在查铲私种罂粟方面，1946年的查铲数量有所增加。据13个省的报告，共查获私种案件272起，缉获种烟人犯873人，铲除私种罂粟662925亩有奇。但1947年据20个省的报告，共查获私种案386件，缉获人犯326人，铲除罂粟107911亩有奇，比上年有明显减少。

在断禁政策下，最初的施禁效果一般是烟毒犯罪在严厉查缉惩处的压力下，表面上有所收敛，但形式更加隐蔽。湖北省政府表示：湖北自收复以来，“经过严厉查禁，虽然已没有公开的种、制、运、售、吸、藏情事发生，然而秘密的违禁行为，仍未因严厉的查禁而减少”。四川省政府1947年8月也表示：“本年虽经中央规定为烟毒断禁之年，但点察本省实际情形，不惟距离预期目的尚远，而毒烟犹复猖獗”，“且有潜滋暗长现象”。川西地区历年大规模私种罂粟的问题一直未获根本解决，下川东23县毒区经过多年重点治理，情况仍未明显好转。西康省政府承认“偷运私吸仍未禁绝，而私种罂粟，则禁者自禁，种者自种”。此外云南、贵州、察哈尔等省均认为，虽经严厉查禁，但烟毒情形仍无较大改观。贵州政府并提议将最后断禁期限由1947年底延长到1949年底。因此，国民政府原先计划的在抗战结束后两年内彻底肃清烟毒的目标，事实上已无法完成。

肃清烟毒的工作不能如期完成，固然是由于目标定得过高，施禁期限过于紧迫。然而，就抗战之后的两年禁政本身来看，成效不很显著，则与各地方政府的主观努力不够有直接的关系。事实上，尽管抗战之后禁烟禁毒的宣传颇有声势，但多数地方政府对禁政工作的重视程度并不很高。根据中央派驻全国各禁烟督导区的禁烟特派员和督导专员的观察，“敷衍应付，缺乏主动精神”是各地办理禁政的普遍倾向。“各地对于禁政，甚少主动企划，且乏积极负责精神，以致犯者累累，而破获甚少。考其统计表报，迹近肃清，实际则全属敷衍”。“施禁人员多以禁政事简，一纸公文即可禁绝，故对奉颁法令从不悉心研究，其能注意施禁方法与技术者更不多见”。而且，接到烟毒违禁事件的检举或情报部门的送查案件后，“大都经年累月，悬案不绝。或则转查去后，毫无结果”。如甘肃各县，“视禁烟为例行公事。部派检查专员到达各县时，查禁较为紧张，迨专员他往，则又因循怠忽，甚至不加查禁。” 1947年10月，重庆行辕召集辖区川、康、滇、黔四省及重庆市政府主管禁政的部门官员讨论禁政会议，主持会议的行辕萧副主任首先发言指出，以他的考察，当前办理禁政最主要的缺点就是“舍本逐末，敷衍公事”八个字。各地对于私种罂粟，下种时不去理会，等到烟苗出土后，有人检举告发，经上级机关层层批转，命令查铲时，才去草草查铲一番。待烟土上市，又不能普遍严密查缉，以致烟毒运销暗中畅行无阻，因此制毒吸毒之人有增无减。政府禁令虽严，但“违禁人数太多，缉不胜缉，戒不胜戒，徒增繁难，无济于事”。

相对于多数省份的敷衍应付，四川、西康等少数省份的禁政情形更为糟糕。按照全国禁烟特派员和督导专员工作会议对川、康两省禁政作出的评价，“地方当局不仅无施禁决心，甚至自身既系违禁犯科之人。其所表现于禁政者，在使禁烟机构变为运输贩卖之组织，禁烟人员变为贩卖之烟商。禁政之败坏，莫过于此。”

1946年1月23日至4月9日，内政部禁烟委员会派查禁专员姚荣龄到西康省的宁属8县实地调查烟毒情形，并考核地方政府的施禁成绩。姚专员经过2个多月的实地考察，向内政部报告说：“西康自建省以还，迄已六载，而禁者自禁，种者自种，吸者自吸，不惟毫无进步，且使毒焰日张。不惟夷区发现烟苗，即汉区亦大量发现。不惟僻远之地，幽邃之处毒卉潜滋，而区署左右，大路两侧，亦尝罂花映目。……专员行经各地，不独殷实之家，家家吸烟，即赤贫者亦普遍吸食。烟民之多，任何地区不足与比，在医院戒烟者，有三五岁上瘾之孩童。”

上述情形，虽有其特殊的经济社会原因，但与西康省政当局以烟毒养军，以烟毒系政，包庇纵容的政策有着直接的关系。“政府机关，每年将办理禁政之所得予以提成，以弥补政费之不足，并分润同僚。军事机关则武装贩运，以为筹饷及扩充实力之唯一办法。甚至从事党务者，亦常利用监察职权，插足禁政圈，以调剂清苦之生活。地方土劣，则千方百计为政府谋生财之道，流氓地痞，则寻机觅缝为土劣奔走……同以鸦片为共同发财之目的。”言及于此，姚专员哀叹：“今日之西康，烟毒之渊薮，贪污之源泉。专员足迹所至，稍加查访，不曰一城文武官员除某某数人外无不经营鸦片，便曰此县城官绅多与鸦片发生关系。似此几乎无官不贪，以言考核，诚不知如何着手”。

西康省政当局既要以烟毒养军，以烟毒系政，又不能不敷衍中央，在施禁方法上采取一种阳奉阴违的做法，既广贴布告严禁私种罂粟，又暗中鼓动民众放胆栽种，甚至通过地方土劣向民众提供罂粟种籽。既向种烟民众抽收烟税，又时常查铲烟苗。这种阳奉阴违的做法固然敷衍了中央，但却时常遭到种烟民众的激烈抵抗，不断演出流血事件。1945年4月，西康军队136师822团到普雄铲烟，便被当地民间武装打掉两个营。1947年春，西康政府为应付中央禁令，再次派部队在雅属地方铲烟。由于查铲部队一路烧杀，激起袍哥武装与种烟民众的共同反抗，结果派出铲烟的三个保安大队在荥经遭到围歼，一千余人全军覆没。省保安司令张禄宾被活捉杀死，悬尸示众，一千余枝步枪，八十余挺机枪全部被地方武装缴获。这就是当时震惊全国的西康“雅属事变”（即“荥经事变”）。

自此之后，西康民间种烟更盛，地方政府不敢贸然派兵武装查铲，施禁措施只是做做样子而已。四川省的情形有所不同，由于中央政府在抗战期间坐镇重庆，监督川省禁政，因此，就川省政府而言，自然不能再以烟税充裕财政。六年禁政结束时，川省政府即在财政预算中勾去了鸦片税收一项。但是，川省政府愿意放弃鸦片税收，各级官吏和盘根错节的地方势力却不肯放弃鸦片利益，依然通过层层的关系网，为私种罂粟提供保护，藉以插手分肥。

从川省的烟毒情形来看，滥种罂粟的情况仍很严重。1946年在松潘、靖化等地，均曾发生烟匪戕杀禁烟官吏之事。1947年4月，川省第十四行政专区（即剑阁专区）新任行政督察专员燕德炎决定强行铲烟，一上任便率保安团队下乡查铲。当地党、政、参、团及军警、袍哥势力沆瀣一气，上下勾结进行阻挠和破坏，先是怂恿燕专员带兵去广元、旺苍、青川、平武等边远县份查铲，专员带兵走后，城防空虚，他们便唆使匪徒进城破狱劫囚，又鼓动已受招安的匪首率众反叛，四处抢劫。沿途军警不仅暗中保护，而且提供武器，使其畅行无阻。在制造了一连串震动全川的大案之后，这些两面三刀的地方实力人物则纷纷站出来，指控燕专员有匪不剿，纵匪殃民。结果燕德炎上任3个月便被革职，旺苍、平武等县4万余亩烟苗，依然完好无损。

经过抗战后为期两年的施禁工作，烟毒流行虽然形式上有所收敛，行为更加隐蔽，但并未真正得到有效遏制。从私种罂粟方面来看，如西康的宁属雅属各县、四川西部的边远各县，公然大规模武装种烟。其他省份，如云南、贵州、陕西、甘肃、察哈尔、广东、山西等省，私种罂粟的现象也同样禁而不止。1947年云南查获种烟之地，有广南、砚山、邱北、师宗、罗平、石屏、元江、墨江、景东、澜沧、镇南、楚雄、腾冲等30个县，以及耿马、沧源、陇川、瑞丽等9个设治局。其中广南县查获的烟苗有3300亩。广东省原本很少种烟，但1947年春季发现私种烟苗的县份却达43县之多，铲除烟苗21891亩。湖南湘西地区，在省府组织的勘查委员下乡实地勘查中也发现大量私种现象，其中古文、龙山、大庸、凤凰、麻阳、沅陵、辰溪等县均发现大片烟苗。沅陵县因“种烟人民过多，未便深究”，只能把乡保人员处置一番。

事实上，由于乡村地域的广阔，种烟地亩的分散隐蔽，以及查铲工作的敷衍疏漏，各省查报的私种罂粟的亩数毫无疑问要远远小于实际。据内政部的统计，1947年全国春季及秋冬季节二次查报的种烟亩数，总计259754亩以上，其中私种较多的省份有察哈尔（99622亩）、广东省（67438亩）、四川省（46179亩）、西康省（27880亩）、云南省（6678亩）、陕西省（5146亩）、贵州省（1594亩）、山西省（1336亩）、绥远省（1119亩）等等。1947年秋，内政部下发“防禁冬烟下种办法”指出，不仅各省边区大量种烟，武装抗铲之事时有发生，而断禁已久的省份，积久弊生，也出现种烟现象。违禁私种的实际数量虽无法统计，但产出的鸦片数量可能仍很可观。以国民政府首都南京为例，南京烟民消费的烟土有热察绥烟土、陕甘烟土、川康烟土和云贵烟土。热察绥烟土和陕甘烟土主要由津浦路而来，川康烟土和云贵烟土由长江水路而来。当时私种罂粟的产区鸦片在供应本地烟民需求外，仍有余货进行跨地区的远途贩销，可见鸦片产量仍然不少。

大量烟毒及违禁行为的存在，无疑宣告了国民政府抗战后两年内彻底肃清烟毒计划的失败。因此从1948年起，战后肃清烟毒的工作又进入延续期。内政部于年初向各省市下发“本年度禁政要点”，称禁政工作已进入“最后阶段”，要求各省市加紧施禁，不得松懈。“本年度禁政要点”与战后施禁措施基本一致，一是继续坚持“特重禁吸”的原则，普遍设立戒烟院所和调验所，充实设备，加强调验勒戒工作，并大量制发戒烟药剂。二是继续严厉查缉烟毒及违禁行为，尤应注意对交通要隘及重要港埠的查缉。三是扩大禁烟宣传，强调多用戏剧和图画形式，务求深入民众和经常持久。四是广泛发动社会力量参与禁政，协禁机关尤应切实负责，切忌流于形式。五是切实办理各级施禁官吏的考核奖惩，杜绝因循敷衍，等等。另外，对各地防禁私种罂粟，查铲烟苗，收缴罂粟种籽、花茎等工作也下发函令作了部署。由于各地施禁情形差异较大，因此1948年以来，内政部又要求各省根据中央统一部署和地方实际情况拟定具体的施禁计划及单行办法。1948年，各省报内政部备案的地方单行法规有17种，如《浙江省加强查禁种烟办法》《贵州省加强禁种办法》《滇黔两省联合禁烟实施办法》《鄂赣皖豫陕川湘七省协同查禁毗邻地区烟毒办法》，等等。

许多资料清楚地显示出，1948年以来，在国民政府统治区内，禁烟禁毒工作虽仍在进行，但烟毒情形已出现恶化的趋势，种、贩、售、吸等违禁现象均有增多的迹象。以川西雷波、马边、屏山、峨边垦社为例，1946年经过武力剿铲，次年又开始偷种，1948年私种规模进一步扩大。又如贵州省威宁、兴义等地，云南省昭通、罗平、泸西、弥勒、邱北、师宗等地，1948年均发生武力抗铲事件。另外福建、广东、西康、湖南、广西等省，均有私种烟苗现象。除私种罂粟增多外，贩卖吸食烟毒的行为更变本加厉，并呈蔓延之势。“一般莠民，运售制藏烟毒，方法穷极巧诈”，“地方土劣、贪污官吏、不肖军人等包庇烟毒，违犯禁纪，所在时有。公务人员仍时有吸食或包庇烟毒等情事”。

由于对基层社会控制力的松驰，有些地方烟毒情形已趋于半公开化。如湖南湘西地区，沅陵、黔阳、晃县、辰溪、淑浦等县，运售吸食烟毒的现象随时可见，泸溪县城中即设有烟馆，龙山县更是“种运售吸情事几无乡无之。大达乡土霸师兴周拥枪千余，包庇种烟，为公开之事实”。贵州省都匀县公民代表上书中央政府说：“政府为贯彻法令，曾经三令五申。无如言之谆谆，听之藐藐。如我黔南都匀，烟馆林立，城内场坝，岂仅百余家。无知小民偷运吸食，少数无钱活动，被抓送法院办理，有权有势者，不特吸食，甚至包庇开设（烟馆），共谋利益。”贵州镇宁一位退伍军官写信给蒋介石，说在镇宁“吸食鸦片者随地可见可闻。一般奸商暗地买武器弹药，运至产烟地区兑换鸦片。地方机关，奉到政府法令，都是敷衍了事。所搜集之烟土，未见缴呈中央，或得钱卖放，或以真报假，或以多报少，无奇不有”。

到1949年，国民党政权在大陆的统治已走到了尽头，地方政府已没有多少精力和兴致去进行禁烟禁毒工作。如西康政府的施禁计划是继续防种查铲，继续封锁夷区，继续对烟民施戒调验等等。其他如广东、福建、贵州等省，施禁计划也不过是继续防种、宣传、查缉、施戒等项，这些禁政事项施行数年未有显著效果，基层社会也渐呈失控状态，对禁令多不理会。1949年3月，川省第十六专区派员查勘松潘各地种烟情形，结果是“松潘县本年春烟种植甚为严重”。不少乡保长因管束松懈，都包庇倡种，藉以取利，对查铲人员行贿不成，便武力抗拒。到1949年夏，云贵两广地区的烟毒禁令已名存实亡。川康地区烟毒情形本来即很严重，1949年春，地方政府曾象征性地进行了一番查禁，但此后却再也没有什么查禁举措，烟毒禁令事实上归于废弛。

三、地方势力对国民政府禁毒工作的阻碍

抗战后，国民政府的禁毒工作之所以难以取得成效，固然不能排除国民政府反复强调的日伪政权长期推行毒化政策以及国共大规模战争的影响，但是由于战后国民政府统治能力的衰弱和地方上对烟毒利益的倚重，地方势力的阻碍成为禁毒工作失败的最大原因。

地方政府对禁毒工作未予以足够重视，禁政主管机构力量薄弱。就省级禁政主管机构民政厅而言，具体负责禁政的，有的省份专设一个禁烟科，有的省则是在某一科下设置禁烟股，有的省甚至只是在某科中指定一个负责禁烟事务的科员而已。主办禁政的人员一般也多由办理其他政务的人员转接此项业务，甚或只是兼办禁烟业务，因此精通禁政业务和法令的人很少。主管禁政的人员缺乏专业化的知识，自然影响到禁政工作的开展。从禁烟主管机构的人员配备来看，设置禁烟科的省份，人员配备就多一些，一般有10人左右。但未设禁烟专科的省份，主办禁政的人员便很少。如贵州省只在省政府民政厅第三科下设一禁烟股，人员仅有一股长两科员而已。以如此少的人员主办如此繁杂的禁政事务，自然力所不逮。内政部禁烟委员会经常批评各省主办禁政人员在工作上缺乏主动和积极负责的精神，由于多数省份对禁政工作重视不够，主办禁政的人员过少，又缺乏足够的业务知识，很难指望他们根据中央政策法令的精神，主动地、创造性地开展禁政工作。由此可以反映出许多省市政府对禁政工作并未予以应有的重视。

协办机关有名无实。抗战之后规定了众多的部门作为禁政的协办机关，意在加强协作，从各方面为禁政工作提供条件。尽管协办机关按规定负有协助配合禁政的义务，但禁政工作仍由主管机关唱独角戏，这就影响了施禁的效果。如查缉毒品贩运得不到交通部门的协助，便很难取得理想的成效。不仅协办机关有名无实，省与省之间的协禁也徒具形式，如为防禁私种，川康滇黔都会商订立了协禁联防办法。但事实上，“能和衷共济，切实会商执行者，确属少数”，以致这些交界地带“兵去匪来，铲后复种，此剿彼窜，难于彻底”。

但更为重要的是，国民政府政治权威和统治能力的衰弱阻碍了禁令的贯彻执行。国民政府从其诞生那天起，直至最后退出大陆，一直未能建立起完善而坚固的政治结构。它的权力一直受到各省及乡村豪绅阶层的抵制，各项政令在重重梗阻之下很难被不折不扣地贯彻到基层社会，以至于在推行政策计划、改变社会方面明显地缺乏能力。这种状况在贯彻执行中央禁烟禁毒政策上同样有所反映。就省级政府而言，对中央部署的禁政多半是敷衍应付，积极主动地贯彻执行中央禁政的省份并不多。如甘肃省，禁政工作纯属例行公事，下发一些官样的禁烟公文而已。只在中央派员亲临检查时才做出查禁的样子。禁烟宣传工作，除每年“六三”禁烟节循例举行一次外，平时也甚少进行。

许多省份在施禁问题上态度消极，中央政府主管部门并非不知，问题在于，内政部对于各省禁政工作中的因循敷衍并没有有效控驭的办法。不仅是内政部，整个中央政府对各省的控制力量都是有限的。禁政工作的好坏在很大程度上取决于省府的态度，而不是中央政府的督责。由于具体的施禁工作以及对禁政官员的考核均由省府负责，中央禁政部门控驭各省禁政的方法只有禁烟督导区制度和临时派员督察。事实上设在各地的禁烟特派员与督导专员对于地方禁政只有监督指导之权，没有领导和考核之权，地方禁政官员并不需要对其负责。而且各省权力多为地方实力派人物所反持，禁烟特派员和督导专员作为外来官员，能否立足并开展工作，还要看这些地方实力派人物的态度。从禁烟特派员与督导区地方政府的禁烟联合会议的若干记录来看，多属应酬场面的言辞，很少有对实质问题的讨论。至于西康、四川两省，对于禁政不仅是敷衍，甚至地方政府的禁烟机构就是运贩烟毒的组织，不少地方实力派人物与烟毒有密切的关系。尤其是西康省，更是军政一体，包庇纵容烟毒泛滥，窃禁烟之名，行分肥取利之实。

1939年夏设立的西康宁属屯垦委员会，名为屯垦机构，实是西康省府设在宁属的行政管理机构。该机构的“政务”之一就是征收鸦片烟税，以开辟财源。每年烟籽下种时节，屯垦委员会都要印发大批文告，遍贴田野，并派出禁烟宣传队分往各地宣传禁烟。但另一方面，则由各县府派遣得力人员到各地召集乡镇保甲长，商讨抽收公烟事宜，烟苗出土后，屯垦委员会又组织“查铲队”分赴各乡，名为铲烟，实则稽查种烟田亩及长势情况，作为征收依据。稽查结果由各县府编造收量概数表密报屯垦委员会。同时，各县府则将“某地烟已铲尽”“本县无偷种烟苗情事”或“夷人偷种，非调集大军不为功”之类的报告送到西康禁烟联合会议。禁烟联合会议接到各县的报告后再派禁烟督察官及查铲部队到各县复查，“实地履勘”一番后，商定分肥办法，一切办理妥当，便向禁烟联合会议报称“未有烟苗发现”或“已查铲净尽”。经过这样一番周折，查禁种烟的工作便告完成，下面的工作便是集中力量进行烟土征收工作，烟土征收之后便交与驻宁属的136师（后改为旅），由军队负责烟土的运输。对于烟农交纳“公烟”之后的剩余烟土，部分流入当地烟土市场，部分仍由官方低价收购。另外，西康省府还要求县府将公款发放给各保甲，限定其必须为县府购买公烟若干数量，谓之官买平价烟。或者向各保甲强行摊派劣质布匹，每匹作价若干，规定换烟若干两。还有就是命令各保认购由部队退下的烂枪和子弹，规定换烟若干。对于夷区的烟土（夷土），除用银两、盐、布等物交换外，主要是靠枪支来交换。136师与宁属屯垦委员会合组的“济宁公司”，主要就是负责贩卖枪支弹药换夷土。可见，对于西康省禁政败坏的情形，中央禁政部门并非不知，但控驭能力有限，无可奈何。西康烟土主要是运入四川，除川省散销外，其余部分沿长江出川销往沿江地区。运送烟土主要由西康军队负责，这在四川已是公开的秘密。

1948年9月8日，驻成都宪兵二团在本市红牌楼街口截获西康军队驻双流迫击炮营军三连二排的21名运送烟土的军人，从每个军人的背囊中查出鸦片57包，重4221.5两，除3人逃逸外，当场抓获18名运烟的军人，这就是当时轰动成渝的“红牌楼运毒案”。据被捕的士兵交待，这些烟土由小汽车从西康运至双流后，存放于军营或军官家里，然后由驻军长官选派士兵背同到成都。当被捕士兵被问及其高级长官为谁时，则称为刘文辉、刘元瑄、伍培英。烟土的运送地点则是成都的潘公馆（潘文华家）、伍公馆（伍培英家）、刘公馆（刘文辉、刘元瑄、刘元瑭各家）及二十四师驻成都的办事处等地。可见，西康军人武装运送烟土到成都，是二十四师有计划的经常性的行动，而非个别中下级军官的犯禁行为。案件本身事实昭然，但处理却颇费周折。四川兼重庆区禁烟特派员宋蝗炘面见四川省主席王陵基，要求果断处理此事。王陵基平素与刘文辉嫌怨甚深，这次截缉西康军人运烟也是在他指示之后进行的，意在给刘文辉一个难堪，然而，审讯之后得知此案直接间接地牵涉到刘文辉及二十四师大批军官，以及川省实力派人物潘文华等人，王陵基便不敢贸然处理了。

事实上，中央政府也同样无力处理此事。国防部在接到内政部通报后曾电令西南军政长官公署处理。被捕的运烟军人押解在成都警备司令部，但成都警备司令部声称职权有限，无力处理，要求西南军政长官公署承办此案。西南军政长官公署只能将被捕的18名下级军士分别判处徒刑，草草收场。但事情还未结束，刘文辉因烟土被缉，既伤了颜面又受了损失，岂肯善罢甘休，一口咬定四川缉获的烟土是西康解交内政部的缉私烟土，公然向川省主席王陵基索取正式收据。而川省所缉烟土封存于省保安司令部期间，已被保安司令部官员提出一部分私行分赃，抛售于成都的烟土黑市。西康省府得知后，对王陵基大加攻讦，指责川省将西康解交中央的烟土截拿私分，致使王陵基大为被动。惩处保安司令部官员，便等于承认西康政府的指责为事实，不加惩处，则私分烟土事实昭彰，无法掩盖。最后王陵基只得请出潘文华出面调停，将缉获的烟土提出小部分予以焚毁，藉以掩盖视听，其余大部分烟土交还给西康刘文辉。这样，川康的王、刘两主席的一场龃龉始告平息。此后遇有西康军人运烟进川，川省政府再也不敢轻举妄动了。

从西康省军政一体，上下沆瀣，一面敷衍中央禁政，一面大肆纵容烟毒藉以牟利的事实，到红牌楼武装运毒案的处理过程，可以看出国民政府对各省的控驭能力的虚弱。像西康省这样肆意破坏禁政，中央政府尚无力约束，对于一般省份的消极敷衍，中央政府除了颁发公文予以督促外，更无什么有效的办法。中央政权与地方政权在统一表象下存在的分裂，正是国民政府政权机制的致命弊端，从这种角度来看，国民政府对各省的禁政，不可能发挥出强有力的监督与领导作用。

至于县级以下的地方政府，作为政权的底层，国民政府从来也未能真正实现有效的控制，而地方豪绅势力则把持着权柄的各个段落，使地方政府变成为地方有权势上层人物的利益服务的工具。在许多地方，豪绅势力甚至操纵着地方政府，没有豪绅的赞同，地方政府甚至无法执行上级政府的命令。这种状况在推行禁政的活动中同样表现得非常明显。1948年的禁烟特派员和督导专员工作讨论会即提出：“各地烟毒未能彻底肃清，各种特殊势力之包庇抗玩，要为主因。”所谓特殊势力，首先是地方上的土劣恶霸，其次是乡镇保甲长及地方政府官员，此外还有帮会、土匪或流亡军人等等。这些土劣官绅在地方上有权有势，且互相勾结，关系网盘根错节，很难查处，社会人士惧惹是非，一般也不敢出而检举即使查明违法犯禁，在重重关系网的保护之下也难以依法惩处。一些禁烟特派员也反映各地办理禁政，遇到“豪强巨憝”违禁犯法，“或则曲予包容，或则避撄其锋”，以至法纪不伸，一般奸民视禁令为具文。

应当说，这些情况从中央政府到省级政府并非不知，但地方不听中央，甚至为了自身利益公然与中央对抗，国民党的基层组织本身也软弱不堪，无力监督地方政府，因此基层政权不得不向乡村豪绅势力退让，默认其事实上拥有的各种特权。其实，腐败正是政治软弱的集中表现，是缺乏有效的约束与监督机制的必然结果。就地方政府尤其是施禁官员而言，真正努力奉行禁令者也不在多数，“或则畏惧豪门巨室，遂致有所瞻顾，因循敷衍；或则徒事外表，因而欺蒙粉饰；或者为利之所诱，竟敢乘机放纵，取巧渔利”，川省第十六行政区专署更直截地指出：“厉行禁烟已久，而越禁越烈，实由于县以下各级执禁人员阳奉阴违，敷衍塞责，甚至有包庇倡种，抽收烟税者。”

中央政权的软弱，省级政权的半独立状态，乡村豪绅势力对基层政权机构的把持与操纵，使中央禁政从省级政府向县乡保甲贯彻的过程中受到重重梗阻。代表地方势力的各级地方政府，从自身利益的角度看待禁政，这一事实本身即决定了禁政的最终结果。贪污腐败变得无处不在，对于许多官员来说，执行禁政的目的不是要肃清烟毒，而是敛财分肥。如此，则禁政成了堂皇的招牌，招牌的背后则是猖獗的营私舞弊活动。1949年全国解放前夕，全国吸食烟毒的人多达2000余万，西南地区种烟竟达1500余万亩，该地区吸食烟毒人数即有600余万。这种状况对于国民政府奉行十几年的禁烟禁毒政策，真是一个莫大的嘲讽，表明在地方势力的阻碍下，抗战后国民政府的禁毒工作以失败而告终。

四、结 论

抗战之后，国民政府从道义上本着对民族负责的态度，坚持一贯的禁毒立场，仍然把禁毒工作放在极其紧要的地位，先后采取了一系列重要举措，做出了种种努力，如为开展禁毒工作而广泛发动宣传动员；制定和颁布若干禁毒法规；明确划分禁政主管机关与协办机关的权责，以期协理推进禁政工作；厉行联保连坐，广泛运用社会制裁毒品犯罪；组织禁烟协会，沟通官民联系；划分禁烟督导区，由内政部派员实施督导；加强对国界、边区及各省邻接地带的查禁；普遍设立戒烟院所和调验所，以贯彻“特重禁吸”的原则；制定特殊禁烟办法作为收复区适应过渡等等。国民政府希望借抗战胜利东风，在最短的时间内以雷厉风行之势彻底铲除祸害中华多年的烟毒大患，以建立一个崭新的民族国家。然而抗战胜利，国民政府过高地估计自己的政治权威与政治能力。由于民族危机的缓解，抗战后国民政府缺少像抗战时期那样的全民政治忠诚，其政治合法性受到内部地方势力的严重威胁，可谓危机四伏。在全国众多省份，尤其是远离国民政府政治中心的边远地区，毒品已经成为地方利益的象征，许多地方军政官员与土豪劣绅互相勾结，对中央的禁毒举措阴奉阳违，甚至公然对抗，致使中央政府三令五申的禁毒法规与举措通通化为泡影，禁毒工作仅仅是中央政府的“独角戏”。事实上，由于禁毒工作得不到地方势力的支持，西南等许多地区的毒品泛滥还有愈演愈烈之势。国民政府禁毒努力的失败，表明抗战后国民政府的政权基础从内部看已受到地方势力的严重侵蚀，重建政治共同体的愿望也因此而破灭。在这样的情况下，国民政府这时的任何改革举措都力不从心，为时已晚，最终连自身也难逃厄运。